张雪梅

2015年12月27日,我国首部《反家庭暴力法》由第十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过,将于2016年3月1日起施行。该法分为六章三十八条,对家庭暴力的定义、预防、处置、人身安全保护令和法律责任作出规定,并对遭受家庭暴力的未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期妇女以及重病患者给予特殊保护。作为一直关注和参与该法相关立法活动的专家,我认为该法从专家建议稿、全国妇联建议稿、国务院法制办征求意见稿、全国人大法工委草案征求意见稿,到最终的审议通过稿,该法在讨论中一直曲折前进,不断完善。我也在不同的立法阶段提出了对未成年人等无民事行为能力人和限制民事行为能力人进行特殊保护的意见与建议,令人欣慰的是大部分建议受到立法机关的高度重视并被立法采纳,遗憾的是有些条款仍然美中不足,实践中可能出现一些理解与适用偏差问题。

在《反家庭暴力法》制定过程中,强制报告制度、紧急安置制度、告诫制度、人身安全保护令制度一直备受社会关注,最终被该法以法律形式确认,是该法创设的重要制度。在针对未成年人等无民事行为能力人和限制民事行为能力人的保护方面,该法在基本原则和具体制度中也规定了特殊保护的制度。

一、“未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期的妇女、重病患者遭受家庭暴力的,应当给予特殊保护”写入基本原则。

《反家庭暴力法》第一章总则第五条规定了该法的基本原则,规定:“反家庭暴力工作遵循预防为主,教育、矫治与惩处相结合原则。反家庭暴力工作应当尊重受害人真实意愿,保护当事人隐私。未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期的妇女、重病患者遭受家庭暴力的,应当给予特殊保护。”相比草案征求意见稿,增加了反家庭暴力工作应当尊重受害人真实意愿,保护当事人隐私的原则,并特别强调了未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期的妇女、重病患者遭受家庭暴力的,应当给予特殊保护。

但遗憾的是,该法未能规定对遭受家庭暴力侵害和目睹家庭暴力的未成年人给予特殊、优先保护。未成年人和老年人、残疾人、重病患者等其他弱势群体在行为能力、诉讼能力、表达能力和自我保护能力等方面存在很大差异,其自身权利的实现需要依赖其他人来实现,因此,需要一套国家主动干预和优先保护的制度。不仅遭受家庭暴力的未成年人需要保护,在家庭暴力处置中,对目睹暴力的未成年人更需要予以特殊和优先保护。《未成年人保护法》不仅要求对未成年人给予特殊保护还要求给予优先保护。从国际对儿童保护的立法经验看,《联合国儿童权利公约》确定的儿童最大利益原则在各国保护对儿童免遭暴力侵害的立法中都有体现。《反家庭暴力法》的基本原则中,未能将未成年人的保护和其他成年人的保护加以区分还是存在一定遗憾。

二、关注暴力管教现象,倡导文明的家庭教育方式,禁止任何形式的家庭暴力。

《反家庭暴力法》第二条和第三十七条规定了家庭暴力的定义和适用范围。“本法所称家庭暴力,是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。”“家庭成员以外共同生活的人之间实施的暴力行为,参照本法规定执行。”

在《反家庭暴力法》制定过程中,我一致坚持呼吁将针对未成年人的忽视行为和拒不履行监护职责的行为以及以管教为目的的暴力行为写入家庭暴力的定义,也引起社会各界的广泛共鸣。然而非常遗憾的是,《反家庭暴力法》关于家庭暴力的定义只是列举了积极的暴力行为,对于忽视、拒不履行监护职责的消极不作为行为未能给予规定其中。这将不利于转变社会观念,将会造成对未成年人忽视、遗弃等行为的忽略,司法机关在司法实践中也不好认定和操作。长期以来,由于立法对家庭暴力定义不清晰,导致实践中思想观念的障碍和认识的误区很难突破,南京饿童案、贵州毕节四名儿童自杀案就是沉重惨痛的代价。

对于普遍多发的暴力管教现象,虽然未能在家庭暴力的定义中体现,但是《反家庭暴力法》在第二章家庭暴力的预防一章中,以专门条款的形式给予了规定和强调。其中第十二条规定:“未成年人的监护人应当以文明的方式进行家庭教育,依法履行监护和教育职责,不得实施家庭暴力。”同时,总则第三条第三款规定“国家禁止任何形式的家庭暴力”。这对于转变家长的传统教育观念具有积极意义。南京养父母虐童案、广州信宜8岁女童被母亲管教致死案、杭州女孩因抄作业被父亲打死案等一系列因暴力管教导致儿童死亡案件的警示意义值得社会反思。在长期形成的特定历史社会文化背景下,人们思想观念的转变可能需要一个漫长的过程,但是暴力管教的现象正式进入立法的视野,正是转变人们思想观念、转变人们对家庭暴力的准确认识和理解的一个过程。

三、针对家庭暴力发现报告难现象,新设强制报告制度。

由于家庭暴力的隐秘性,发现报告难一直是制约行政机关和司法机关及时介入和干预针对未成年人等无民事行为能力人和限制民事行为能力人家庭暴力的重要原因。没有强制报告制度,就没有能够迅速发现家庭暴力的信息渠道,就会导致受害人长期、反复遭受家庭暴力,从而导致受害人出现非死即残或以暴制暴的恶性案件。我曾对2008年至2013年媒体公开报道的未成年人遭受家庭暴力案件调研发现,医务人员、教师、记者、民警等为未成年人提供服务的专业工作者报告的案件只占10.61%,可见相关专业人员的报告意识还并不高。虽然在2014年12月最高人民法院等四部门发布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》中规定了发现报告制度,但是由于受立法层级影响,未能规定不报告的法律责任,对义务报告主体不履行报告义务缺少强制性的约束。

《反家庭暴力法》是第一部将强制报告进行明确规定的法律,对适用对象、义务报告的主体、报告情形、接报部门、培训和保密措施、法律责任等分别在家庭暴力的预防、处置和法律责任三章中进行规定。

其中第十四条规定了强制报告制度适用的对象是遭受或疑似遭受家庭暴力的无民事行为能力人、限制民事行为能力人;义务报告主体是学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员;应当报告的情形是在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或疑似遭受家庭暴力的,需要特别注意的是不仅发现遭受家庭暴力的,而且疑似遭受家庭暴力的也必须报告;接报部门明确规定为公安机关。同时,为了鼓励和指导义务报告人履行报告义务,第十四条还规定了公安机关应当对报案人的信息予以保密,第七条规定了县级以上人民政府有关部门、司法机关、妇联应当将预防和制止家庭暴力纳入业务培训和统计工作,也就是说教育、卫生、民政等政府部门应当对义务报告主体开展相应的培训和统计工作。这有利于指导义务报告主体提升识别和报告家庭暴力的能力,同时使政府能够了解某一地区未成年人等弱势群体家庭暴力的发生率,从而采取相应预防与干预措施。

为了体现义务报告制度的强制性, 《反家庭暴力法》在第五章法律责任第三十五条中规定了该报告不报告的法律责任和处罚主体:未按本法规定报案的,造成严重后果的,由上级主管部门或者本单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。我认为这一条规定还不是很完善,“依法给予处分”表述不够明确,强制报告制度是《反家庭暴力法》新设制度,如果不予明确处分的具体内容,将会影响该条款在实践中实施的效果。在国外很多国家,对违反强制报告制度的情形都规定了明确、严格的处罚措施,例如罚款、停止一定期限的执业活动、吊销相关职业资格甚至拘禁。希望《教育法》、《教师法》、《医师法》等其他相关法律修订时能够对这一制度给予相应完善,以与《反家庭暴力法》相衔接,增强法律的实施性和可操作性。

四、针对行政干预难问题,增设紧急危险状态下对未成年人等受害人的临时安置制度。

在家庭暴力的处置中,最关键的就是如何保护受害人的安全,避免出现南京饿童案等案件造成受害人非死即残的恶性后果。考虑到受害未成年人、残疾人、老年人等无民事行为能力人和限制民事行为能力人没有能力主动寻求庇护的特点,规定公安机关在紧急危险状态下带离受害人和护送到庇护场所的职责、民政部门兜底的临时安置职责尤为重要。

2014年最高人民法院等四部门发布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》,第一次明确规定了对未成年受害人紧急带离危险家庭、临时安置这一关键的、具有承上启下作用的保护措施。但是在《反家庭暴力法》的制定过程中,紧急危险状态下的临时安置制度,是一个反复多变的条款,当然在最终的通过稿中给予了确认。2014年11月在国务院法制办公开征求意见稿中规定:“公安机关接到家庭暴力报案后应当立即出警,并根据情况采取下列相应措施:……受害人是未成年人的,应当及时组织伤情鉴定并妥善安置。”2015年9月在全国人大法工委公开征求意见的草案中对此又没有进行规定,在全国人大常委会第二次审议前形成的草案修改提交审议稿又恢复了该条款并进行了更为明确的规定。最终通过的《反家庭暴力法》在第三章家庭暴力的处置第十五条第二款中规定:“无民事行为能力人、限制民事行为能力人因家庭暴力身体受到严重伤害、面临人身安全威胁或者处于无人照料等危险状态的,公安机关应当通知并协助民政部门将其安置到临时庇护场所、救助管理机构或者福利机构。” 至此,对未成年人等没有能力主动寻求庇护的无民事行为能力人、限制民事行为能力人的紧急危险状态下临时安置制度从法律上最终确立了下来。

五、针对起诉难现象,细化规定撤销监护人资格的主体

撤销监护人资格制度的实践应用一直是一个困扰受害人和司法实务部门的司法难题。《反家庭暴力法》在第三章家庭暴力的处置第二十一条中规定:“监护人实施家庭暴力严重侵害被监护人合法权益的,人民法院可以根据被监护人的近亲属、居民委员会、村民委员会、县级人民政府民政部门等有关人员或者单位的申请,依法撤销其监护人资格,另行指定监护人。被撤销监护人资格的加害人,应当继续负担相应的赡养、扶养、抚养费用。”

撤销监护人资格制度虽然在《民法通则》及《未成年人保护法》早有规定,但由于规定不够具体明确、缺乏可操作性,而被称之为“沉睡的制度”,导致很少有案件能够进入司法程序,致使这条保护被监护人非常重要的法律规定在实践中很少被适用。2014年12月最高人民法院等四部门发布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》,规定了撤销监护人资格案件的四类申请主体、七类可以判决撤销的情形,同时规定了判后安置和恢复监护人资格的条件。尽管新的政策具有重大的历史性意义,却又局限于针对未成年人的监护干预。而《反家庭暴力法》作为专门法律,将撤销监护人资格制度进行细化规定,完善了《民法通则》及相关法律政策的不足和空白,解决了司法程序对家庭暴力的有效干预问题,其意义深远。

六、针对受害人安全问题,专章规定独立诉讼地位的人身安全保护令制度

人身安全保护令制度可以说是《反家庭暴力法》最大的亮点之一,也备受社会关注。《反家庭暴力法》以第四章专章的形式规定人身安全保护令制定,可见其在防治家庭暴力工作中的重要作用。

《反家庭暴力法》在专章中,规定了人身安全保护令的独立诉讼地位,不再依附于离婚、收养、抚养、赡养纠纷等案件。同时对人身安全保护令的申请主体、申请方式和条件、管辖、保护令形式、保护令内容、有效期、救济措施、执行、法律责任等内容作出详细具体的规定。这里主要介绍一下保护令的形式、申请主体和方式、执行与法律责任。

《反家庭暴力法》规定了紧急和和通常两种形式的人身安全保护令,人民法院通常情况下在七十二小时内作出裁定,紧急情况下应当在二十四小时内作出裁定;规定了书面申请为原则口头申请为例外的申请方式;规定了申请主体,特别是考虑到了受害人是未成年人等无民事行为能力人和限制民事行为能力人没有能力申请人身安全保护令、或者受害人因受到强制、威吓扥原因无法申请人身安全保护令的情况,因此规定了受害人近亲属、公安机关、妇联、居民委员会、村民委员会、救助管理机构可以代为申请,解决了申请难的问题。同时,《反家庭暴力法》还考虑到了人身安全保护令执行难的问题,规定了由人民法院执行,公安机关及居民委员会、村民委员会等单位协助执行的执行主体,确保人身安全保护令真正发挥作用。在第五章法律责任第三十四条中规定了违反人身安全保护令的处罚措施,可以对被申请人予以训诫、一千元以下罚款、十五日以下拘留的处罚,构成犯罪的将依法追究刑事责任。

综上,在《反家庭暴力法》的制度设计中,一定程度上纳入了儿童保护视角,积极吸纳了最新司法政策的成熟经验,借鉴了国际相对成熟的反家庭暴力和儿童保护立法经验,并且将国际上针对儿童保护的一些特殊制度扩展适用于其他无民事行为能力人和限制民事行为能力人,加大了对未成年、老年人、残疾人、重病患者等弱势家庭成员的立法保护。此外,《反家庭暴力法》在受害人法律援助制度、公安机关处置制度、学校幼儿园开展反家庭暴力教育内容、引入社会工作服务机构开展预防救助服务工作等方面都有新的突破和探索。

(文章来自“致诚公益”微信公众号,作者系北京青少年法律援助与研究中心执行主任,全国律协未成年人保护专业委员会副主任,北京市法学会未成年人法学研究会副秘书长,全国妇联特聘维权专家。)