姚建龙

2016年1月27日,国务院常务会议审议通过了《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(简称《意见》),并且在2月14日情人节这样一个以“爱”为主题的日子里正式发布。《意见》是国务院发布的第一份系统性地明确留守儿童保护政策措施和工作机制的文件,它回应了关爱保护留守儿童的社会期待,同时也总结了近些年来关爱保护留守儿童的经验。

综观《意见》的内容,有四大亮点值得关注,而这也是我们对《意见》的期待:

一是父母应当与孩子在一起——家庭负有监护主体责任。

《意见》明确规定了家庭监护的主体责任,简单地说就是父母不得以牺牲孩子的方式追求所谓“美好生活”。事实上,监护既是权利更是责任,这是我国法律的一贯立场。《意见》对家庭监护主体责任的强调,在很多地方重申了法律的规定。例如,因为特殊原因无法履行监护职责的,应当通过委托监护等方式避免监护真空;不得让未满16周岁儿童脱离监护单独居住生活;具有监护侵害行为的,应当追究法律责任包括剥夺监护权另行指定监护人。

然而,这样一些早已经存在的法律规定往往不为留守儿童的父母所知晓或者并不被其认真对待。为此,《意见》建立了监护监督制度,以指导和督促父母履行监护职责。监护监督制度能否实际运转和发挥效用,是贯彻执行《意见》的重点和难点。

事实上,与孩子在一起也是留守儿童父母的心愿。留守儿童的产生,在很大程度上具有不得已性。如果不致力于消除将父母与留守儿童之所以会隔离的壁垒,所谓强调家庭监护主体责任等于“站着说话不腰疼”。《意见》提出了通过农民工市民化、扶持农民工返乡创业就业等方式消除父母与子女隔离壁垒的要求,这是从从源头减少留守儿童的措施,也是治本之策和攻坚之策。当然,这也是落实《意见》的最大难点。

二是政府承担主导责任——走向前台不再躲躲闪闪。

《意见》第一次正式让“政府”走向留守儿童保护的前台,明确政府负有留守儿童保护的主导职责,要求把农村留守儿童关爱保护工作作为各级政府重要工作内容,落实县、乡镇人民政府属地责任。

《意见》提出了建立完善家庭、政府、学校、社会齐抓共管的农村留守儿童关爱服务体系。与《未成年人保护法》及未成年人社会保护试点均让政府隐藏在“社会保护”中不同的是,《意见》将政府与家庭、学校、社会并列,作为留守儿童关爱服务体系的重要一环。尽管《意见》并没有明确采用国际通行的“国家监护”的提法,但政府已不再在留守儿童保护职责上躲躲闪闪,这是我国未成年人保护事业的重大进步,也必然对今后的未成年人立法完善产生重大影响。

政府走向前台不只是体现在文件表述上,而是体现在留守儿童关爱保护制度的完善上。例如,《意见》一改之前实际主要由群团组织妇联牵头留守儿童保护工作的做法,明确规定由政府部门牵头此项工作,即由民政部牵头建立农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度。

政府走向前台更体现在“出钱、出人”之上。《意见》明确要求各级财政部门要优化和调整支出结构,多渠道筹措资金,支持做好农村留守儿童关爱保护工作。各地要积极引导社会资金投入,为农村留守儿童关爱保护工作提供更加有力的支撑。各地区、各有关部门要加强农村留守儿童关爱保护工作队伍建设,配齐配强工作人员,确保事有人干、责有人负。

政府走向前台,还体现在合理厘定政府与社会力量的关系上。《意见》明确了政府主导推动社会力量关爱留守儿童的工作格局,要求通过政府购买服务等方式,支持和推动社会工作服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织等社会力量为农村留守儿童提供专业服务。

政府走向前台令人欣慰,但也难免令人担忧。习惯了躲藏在“社会保护”之后的政府,尤其是基层政府与相关主要职能部门,能否真正走向前台,而不是抱怨或将重心放在“机构、编制和经费”上,有待时间和实践去检验。

三是学校家庭化——部分缺失的家庭功能学校补。

学校是留守儿童最为密切的生活空间,也具有部分弥补缺失的家庭功能的可能性。《意见》总结留守儿童保护的经验和基于现实出发,采取了强化和完善学校“家庭功能”的方式以加强留守儿童关爱和保护,这样的思路是值得肯定的。《意见》首先强调应当保证适龄未成年人入学,其次从学习教育、心理健康、生活照顾、安全管理等多个方面对学校对留守儿童的关爱保护职责进行了明确要求。

值得注意的是,《意见》还特别要求提高班主任和宿舍管理人员关爱照料农村留守儿童的能力,在某种意义上赋予了这两类与留守儿童最为密切人员“类父母”的角色,这也是一些留守儿童关爱保护工作做得好的地区的经验,也是值得重视的经验。

四是建立留守儿童救助保护机制——避免极端事件重演。

近些年来,留守儿童极端事件时候发生,这些极端事件的共同特点是“冰冻三尺非一日之寒”。《意见》总结已开展的未成年人社会保护工作试点经验,确立了包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等流程、环节在内的留守儿童救助保护机制。尽管这一救助保护机制还有值得完善之处,比如强制报告的主体范围遗漏了邻居等重要群体、应急处置还缺乏专业和专门的力量等,但是这一救助儿童保护机制对于避免极端事件重演仍具有关键性的作用,也是贯彻《意见》中应当重点关注的内容。

很多人认为留守儿童问题属于我国社会转型期“发展中的问题”,也是发展的必要代价。然而,一个再浅显不过的道理是:发展的目的不正是为了孩子生活得更好吗?以高达6000万留守儿童的“童年”与“未来”为代价的发展,显然背离了发展的目的。正是在这个意义上,关爱保护留守儿童一刻也不能耽误,一个也不能耽误。在留守儿童问题已经演变成严重社会问题的当下,《意见》有了救赎的意味——这也是贯彻执行《意见》时的应有认识。

(文章来自“上海市法学会未成年人法研究会”微信公众号,作者系上海政法学院教授、博士生导师,上海市法学会未成年人法研究会会长)